4·16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 제6조 제3항 등 위헌확인

4·16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 제6조 제3항 등 위헌확인 

2015헌마654

세월호피해지원법 사건

선고일자	2017.06.29	종국결과	위헌,기각,각하

헌법재판소는 2017년 6월 29일 재판관 전원 일치 의견으로,‘4·16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법’제6조 제3항 후문, 제8조, 제15조 제1항, 제2항, 제18조에 대한 심판청구를 각하하고, 제16조에 대한 심판청구를 기각한다는 결정을 선고하였다. [각하, 기각]
또한, 재판관 6:2의 의견으로, 배상금 등을 지급받으려는 신청인으로 하여금 ‘세월호 참사에 관하여 일체의 이의를 제기하지 않을 것을 서약한다’는 취지가 기재된 동의서를 제출하도록 규정하고 있는 ‘4·16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법’시행령 제15조 중 별지 제15호 서식 가운데 일체의 이의제기를 금지한 부분이 법률유보원칙에 위반하여 청구인들의 일반적 행동의 자유를 침해하므로, 헌법에 위반된다는 결정을 선고하였다. [위헌]
이에 대하여, 위 시행령조항은 청구인들의 기본권을 새로이 침해하는 공권력의 행사에 해당하지 아니하므로, 이에 대한 심판청구는 부적법 각하하여야 한다는 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인들은 2014. 4. 16. 전남 진도군 조도면 병풍도 북방 1.8해리 해상에서 전복된 선박‘세월호’에 승선하고 있다가 사망한 사람들의 부모다. 청구인들은 세월호 참사 피해자에 대한 신속한 피해구제 등을 목적으로 제정·시행된 ‘4·16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법’(2015. 1. 28. 법률 제13115호로 제정된 것, 다음부터‘세월호피해지원법’이라 한다) 중 제6조 제3항 후문, 제8조, 제15조 제1항 및 제2항, 제16조, 제18조와 그 시행령 제15조 및 별지 제15호 서식이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며, 2015. 6. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 세월호피해지원법 시행령 제15조와 별지 제15호 서식을 심판대상조항으로 삼아 헌법소원심판을 청구하는 부분은 배상금·위로지원금 및 보상금(다음부터 ‘배상금 등’이라 한다) 등의 지급을 신청하는 경우 세월호 참사와 관련하여 일체의 이의를 제기하지 않겠다는 내용의 동의서를 제출하도록 규정한 것이 위헌이라는 취지이므로, 이 부분 심판대상조항은 위 시행령 제15조에 의한 별지 제15호 서식 중 이의제기에 관한 부분으로 한정한다.
○ 이 사건 심판대상은 세월호피해지원법 제6조 제3항 후문, 제8조, 제15조 제1항, 제2항, 제16조, 제18조, 그 시행령(2015. 3. 27. 대통령령 제26163호로 제정된 것, 다음부터 ‘세월호피해지원법 시행령’이라 한다) 제15조 중 별지 제15호 서식 가운데 일체의 이의제기를 금지한 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]
4·16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법(2015. 1. 28. 법률 제13115호로 제정된 것)
제6조(배상금 및 위로지원금의 지급대상) ③ 국가는 피해자에게 위로지원금(4·16세월호참사와 관련하여 조성된 재원 중 관계 법률에 따라 각 피해자에게 지급되도록 결정된 금액을 포함한다)이 지급되도록 하여야 한다. 위로지원금 지급의 기준ㆍ절차 등 구체적인 사항은 희생자와의 관계, 피해의 정도, 실제 양육한 사정, 부양의무의 이행 여부 등을 고려하여 심의위원회에서 정한다.
제8조(심의위원회의 심의·의결 등) ① 심의위원회는 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ의결한다.
1. 제6조 및 제7조에 따른 배상 및 보상 등에 관한 사항
2. 제17조에 따른 임시지급에 관한 사항
3. 그 밖에 심의위원회가 필요하다고 인정하는 사항
② 심의위원회는 위원장 1명을 포함한 15명 이내의 위원으로 구성하고, 위원은 다음 각 호의 사람 중에서 국무총리가 위촉 또는 임명한다. 이 경우 제1호 및 제2호에 해당하는 위원은 각각 위원 정수의 5분의 1 이상이 되어야 한다.
1. 법관 중에서 법원행정처장이 추천한 사람
2. 변호사의 자격이 있는 사람 중에서 「변호사법」 제78조에 따른 대한변호사협회의 장이 추천한 사람
3. 기획재정부, 교육부, 법무부, 행정자치부, 보건복지부, 해양수산부 소속 고위공무원단에 속하는 공무원 또는 검사
4. 배상 및 보상업무 등 관련 분야에 관하여 학식과 경험이 풍부한 사람
③ 위원장은 위원 중에서 국무총리가 임명한다.
④ 심의위원회에는 제1항에 따른 심의ㆍ의결에 필요한 사실관계 확인, 관련 자료의 수집과 검토 등을 위한 지원조직을 둘 수 있다.
⑤ 제1항부터 제4항까지에 규정된 사항 외에 심의위원회의 조직 및 운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제15조(신청인의 동의와 배상금 등의 지급 등) ① 배상금ㆍ위로지원금 및 보상금 결정서정본을 송달받은 신청인이 배상금ㆍ위로지원금 및 보상금을 지급받고자 할 때에는 그 결정에 대한 동의서를 첨부하여 심의위원회에 지급을 신청하여야 한다.
② 제1항에 규정된 사항 외에 배상금ㆍ위로지원금 및 보상금의 지급 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제16조(지급결정 동의의 효력) 심의위원회의 배상금ㆍ위로지원금 및 보상금 지급결정에 대하여 신청인이 동의한 때에는 국가와 신청인 사이에 「민사소송법」에 따른 재판상 화해가 성립된 것으로 본다.
제18조(국가의 손해배상청구권의 대위행사 등) 국가는 제12조의 지급결정 및 제17조의 임시지급결정에 따라 신청인에게 지급한 금액의 한도에서 신청인의 국가 외의 자에 대한 손해배상청구권을 대위한다.
4·16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 시행령(2015. 3. 27. 대통령령 제26163호로 제정된 것)
제15조(신청인의 동의 및 지급청구) 법 제15조 제1항에 따라 배상금등을 지급받으려는 신청인은 별지 제15호 서식의 배상금등 동의 및 청구서에 인감증명서(서명을 한 경우에는 본인서명사실확인서를 말한다) 및 신청인의 배상금등 입금계좌통장 사본을 첨부하여 심의위원회에 제출하여야 한다.

□ 결정주문
1. 4·16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 시행령(2015. 3. 27. 대통령령 제26163호로 제정된 것) 제15조 중 별지 제15호 서식 가운데 ‘4·16세월호참사에 관하여 어떠한 방법으로도 일체의 이의를 제기하지 않을 것임을 서약합니다.’라는 부분은 헌법에 위반된다.
2. 4·16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법(2015. 1. 28. 법률 제13115호로 제정된 것) 제16조에 대한 심판청구를 기각한다.
3. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.

□ 이유의 요지
적법요건에 관한 판단
가. 세월호피해지원법 제6조 제3항 후문, 제8조, 제15조 제2항에 대한 심판청구(소극)
○ 세월호피해지원법 제6조 제3항 후문과 제8조는 심의위원회의 배상금 등 지급결정이라는 집행행위를 예정하고 있고, 세월호피해지원법 제15조 제2항은 대통령령 제정이라는 집행행위를 예정하고 있으므로, 위 조항들은 그 자체에서 직접 청구인들의 자유를 제한하거나 의무를 부과한다고 볼 수 없다.
○ 따라서 이 부분 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
나. 세월호피해지원법 제15조 제1항, 제18조에 대한 심판청구(소극)
○ 세월호피해지원법 제15조 제1항은 피해자들이 세월호피해지원법에 따라 국가배상청구권을 정당하게 행사하는 절차의 일부를 규정하고 있는 것에 불과하므로, 청구인들의 명예에 관련한 법적 지위에 어떠한 영향도 미치지 아니한다.
○ 세월호피해지원법 제18조는 신속한 피해구제를 위하여 국가로 하여금 피해자에게 먼저 손해배상금 지급의무를 부담시킨 다음, 국가에게 신청인의 손해배상청구권을 대위하도록 규정한 것이므로, 국가의 세월호 참사에 대한 책임을 면제하는 의미라고 볼 수 없다. 
○ 따라서 이 부분 심판청구는 기본권침해가능성이 인정되지 아니하여 부적법하다.

□ 본안에 관한 판단
가. 세월호피해지원법 제16조: 재판청구권 침해 여부(소극)
○ 세월호피해지원법 제16조(다음부터 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)는 신청인이 배상금 등 지급결정에 동의한 경우 재판상 화해와 같은 효력을 부여함으로써,  지급절차를 신속히 종결하여 세월호 참사로 인한 피해를 신속하게 구제하기 위한 규정으로, 그 입법목적의 정당성과 수단의 적절성이 인정된다.
○ 세월호피해지원법에 따라 배상금 등을 지급받고도 또 다시 소송으로 다툴 수 있도록 한다면, 신속한 피해구제와 분쟁의 조기종결 등 세월호피해지원법의 입법목적은 달성할 수 없게 된다. 세월호피해지원법 규정에 의하면, 심의위원회의 제3자성, 중립성 및 독립성이 보장되어 있다고 인정되고, 그 심의절차에 공정성과 신중성을 제고하기 위한 장치도 마련되어 있다. 세월호피해지원법은 소송절차에 준하여 피해에 상응하는 충분한 배상과 보상이 이루어질 수 있도록 관련 규정을 마련하고 있다. 신청인에게 지급결정 동의의 법적 효과를 안내하는 절차를 마련하고 있으며, 신청인은 배상금 등 지급에 대한 동의에 관하여 충분히 생각하고 검토할 시간이 보장되어 있고, 배상금 등 지급결정에 대한 동의 여부를 자유롭게 선택할 수 있다. 따라서 심의위원회의 배상금 등 지급결정에 동의한 때 재판상 화해가 성립한 것으로 간주하더라도 이것이 재판청구권 행사에 대한 지나친 제한이라고 보기 어렵다.
○ 이 사건 법률조항이 지급결정에 재판상 효력을 인정함으로써 확보되는 배상금 등 지급을 둘러싼 분쟁의 조속한 종결과 이를 통해 확보되는 피해구제의 신속성 등의 공익은, 그로 인한 신청인의 불이익에 비하여 작다고 보기는 어려우므로, 법익의 균형성도 갖추고 있다.
○ 따라서 이 사건 법률조항은 청구인들의 재판청구권을 지나치게 제한하는 것이라고 보기 어렵다.
나. 세월호피해지원법 시행령 제15조 중 별지 제15호 서식 가운데 일체의 이의제기를 금지한 부분: 법률유보원칙 위반 여부(적극)
○ 세월호피해지원법 시행령 제15조 중 별지 제15호 서식 가운데 배상금 등을 받은 경우 재판상 화해와 같은 효력이 있음에 동의한다는 표현을 넘어서 ‘4·16세월호참사에 관하여 어떠한 방법으로도 일체의 이의를 제기하지 않을 것임을 서약합니다.’라는 부분(다음부터 ‘이의제기금지조항’이라 한다)은, 세월호피해지원법에는 전혀 없는 표현을 시행령에서 임의로 추가한 것으로, 이로 인한 위축효과도 상당 부분 실재한다고 보여지며, 이 부분 기재 내용을 제한적으로 해석하더라도 최소한 청구인의 일반적 행동의 자유가 제한되는 것은 부인할 수 없으므로, 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사로 보아야 한다.
○ 세월호피해지원법은 배상금 등의 지급 이후 효과나 의무에 관한 일반규정을 두거나 이에 관하여 범위를 정하여 하위 법규에 위임한 바가 없다. 세월호피해지원법 제15조 제2항의 위임에 따라 시행령으로 규정할 수 있는 사항은 지급신청시 동의서를 첨부해야 한다는 점과 이와 같은 수준의 사항, 즉 지급신청이나 지급에 관한 기술적이고 절차적인 사항일 뿐이다. 신청인에게 지급결정에 대한 동의의 의사표시 전에 숙고의 기회를 보장하고, 그 법적 의미와 효력에 관하여 안내해 줄 필요성이 인정된다 하더라도, 세월호피해지원법 제16조에서 규정하는 동의의 효력 범위를 초과하여 세월호 참사 전반에 관한 일체의 이의 제기를 금지시킬 수 있는 권한을 부여받았다고 볼 수는 없다. 
○ 따라서 이의제기금지조항은 기본권 제한의 법률유보원칙에 위반하여 법률의 근거 없이 대통령령으로 청구인들에게 세월호 참사와 관련된 일체의 이의 제기 금지 의무를 부담시킴으로써 일반적 행동의 자유를 침해한 것이다.

□ 반대의견(재판관 김창종, 재판관 조용호)
○ 신청인이 심의위원회의 지급결정에 동의하고, 배상금 등을 지급받아 재판상 화해가 성립된다고 하더라도, 그 효력이 미치는 범위는 ‘세월호 참사와 관련하여 입은 손해나 손실 등 피해’에 한정되는 것이지, 더 나아가 세월호 참사의 진상규명이나 책임자 처벌 요구를 하지 못하게 된다거나 관련 형사소송에서 피해자로서 참여하는 권리 등을 잃게 되는 효과가 발생하는 것이 아님은 명백하다.
○ 세월호피해지원법 시행령 제15조의 별지 제15호 ‘배상금 등 동의 및 청구서’ 서식에서 ‘신청인은 배상금 등을 받았을 때 세월호 참사로 인한 손해·손실 등에 대하여 국가와 재판상 화해를 한 것과 같은 효력이 있음에 동의하고’라는 문언 다음에 곧바로 이어서 이의제기금지 취지의 기재가 추가되어 있으므로, 그 내용은 전단의 문언과 연관 지어 합리적으로 해석하여야지 이와 분리하여 독자적인 의미를 가지는 것으로 해석해서는 아니되는 점, 국가는 신청인에게 재판상 화해의 의미와 효력을 다시 한 번 확인시켜주고, 신청인이 지급결정에 대한 동의서를 제출할 때 충분히 숙고하여 신중을 기하도록 할 필요가 있는 점 등에 의하면, 이의제기금지조항은 실질적으로 이 사건 법률조항과 동일한 내용을 규정한 것에 불과하고, 이로 인하여 청구인들의 일반적 행동의 자유를 새롭게 제한하는 효과가 생기는 것은 아니다.
○ 따라서 이의제기금지조항은 청구인들의 기본권을 새로이 침해하는 공권력의 행사에 해당하지 아니하므로, 이에 대한 심판청구는 부적법하여 각하되어야 한다.

□ 결정의 의의
○ 헌법재판소가 이 사건에서 이의제기금지조항에 대하여 위헌 결정을 선고함에 따라, 이의제기금지조항에 근거하여 동의서를 제출하였다고 하더라도, 그 효과는 ‘세월호 참사와 관련하여 입은 손해나 손실 등 피해’에 한정되는 것이지, 이로 인하여 세월호 참사의 진상규명이나 책임자 처벌 요구 등의 의사를 표현하는 것이나 관련 형사소송에서 피해자로서 참여하는 것 등을 포함하여 일체의 문제제기가 금지되는 것이 아님을 명백히 하였다.